Kontrollierte Unternehmen?
Artikel 16 der chinesischen Verfassung besagt eindeutig, dass staatliche Unternehmen Entscheidungsbefugnisse über ihre Geschäftstätigkeit und ihr Management haben. Die Autoren des US-Papiers verbrachten viele Absätze damit, zu argumentieren, dass die chinesische Regierung Unternehmen „kontrolliere“. Aber das Papier konnte nicht beweisen, dass die Regierung in den normalen Betrieb der Unternehmen eingreift.
Ich hatte einmal eine Debatte mit einem hochrangigen US-Beamten über dieses Thema. Später räumte er ein, dass er keine Beweise habe. Am Ende unserer Debatte sagte er, dass Kontrolle keine Wissenschaft sei, sondern eine Kunst. Mit diesen Worten war die Debatte für ihn beendet. Ich für meinen Teil würde aber der Vorstellung nicht zustimmen, dass Tausende von Unternehmen in China von einer Gruppe von Künstlern kontrolliert werden.
Es ist vielen heute anwesenden Kollegen bekannt, dass der eigentliche Zweck der amerikanischen Aktion nicht nur darin besteht, zu beweisen, dass chinesische Unternehmen von der Regierung kontrolliert werden, sondern auch darin, eine Art Logik zu etablieren. Das heißt, solange Unternehmen von der Regierung kontrolliert werden, übernehmen und erfüllen sie daher einen Teil der Regierungsfunktionen und sollten daher als „öffentliche Stellen“ im Rahmen der WTO angesehen werden und Verpflichtungen aus WTO-Übereinkommen wie dem Subventions- und Ausgleichsabkommen übernehmen.
Leider wurde diese Logik vom Berufungsgremium der WTO aufgehoben. Im Fall der Antidumping- und Ausgleichszölle zwischen den USA und China stellte das Berufungsgremium fest, dass „das bloße Eigentum oder die Kontrolle über ein Unternehmen durch eine Regierung nicht ausreicht, um festzustellen, dass das Unternehmen eine öffentliche Einrichtung ist“. Mir wurde gesagt, dass unsere amerikanischen Kollegen mit dem Verlust dieses Falles sehr unzufrieden waren, aber die Entscheidung des Berufungsgremiums kann nicht angefochten werden.
Lassen Sie mich ein weiteres Beispiel nennen. In Paragraph 1.14 des US-Papiers kritisieren die Vereinigten Staaten China wegen der Verwendung eines „Sozialkreditsystems“, das sie als „neues Instrument zur Überwachung, Bewertung und Konditionierung des Verhaltens aller Unternehmen in China“ beschreiben. Tatsache ist jedoch, dass ein solches System ein faires und glaubwürdiges Geschäftsumfeld schaffen und Betrug und Fehlverhalten verhindern soll. Und Chinas Sozialkreditsystem basiert auf den Erfahrungen von über 60 Ländern, die ein ähnliches öffentliches Kreditsystem aufgebaut haben, darunter Frankreich und Deutschland. Ist es einfach wegen seiner Unterschiede zu den Vereinigten Staaten, dass ein solches System in China plötzlich zu einem Instrument zur Überwachung und Kontrolle von Unternehmen wird?
Industriepolitik
Die Industrieländer sind die Erfinder und Hauptnutzer der Industriepolitik und der Subventionen. Tatsächlich war es Alexander Hamilton, der in seinem 1790 erschienenen Bericht über das Thema der Industriepolitik Pionierarbeit leistete. Heute sind die „U.S. Advanced Manufacturing Partnership“ und die „U.S. National Information Infrastructure“, um nur einige zu nennen, wichtige Industriepolitiken in den Vereinigten Staaten. Laut „Good Jobs First“, einem US-amerikanischen Zentrum für politische Ressourcen, das Subventionen verfolgt, hat die US-Bundesregierung von 2000 bis 2015 insgesamt 68 Milliarden Dollar in Form von staatlichen Zuschüssen und Steuergutschriften bereitgestellt.
Wie andere Länder hat auch China einige Industriepolitiken für strategische und planerische Zwecke entwickelt. Diese Politik hat eine gewisse Rolle bei der sozialen und wirtschaftlichen Entwicklung Chinas gespielt. Aber in dem US-Papier wird diese Politik Chinas als „Raketentriebwerk“ beschrieben, was eindeutig übertrieben ist. Wenn das der Fall wäre, müsste kein Land hart arbeiten und seine Produktionskapazität erhöhen, da alle Länder sich einfach beeilen könnten, eine ausgefallene Industriepolitik zu entwickeln.
In diesem Zusammenhang kann ich auch einige persönliche Erfahrungen zum Besten geben. Vor einigen Jahren war ich Generaldirektor der Abteilung für Politikforschung des Handelsministeriums und als solcher an der Entwicklung einiger Pläne beteiligt. Ein ehemaliger Kollege aus dieser Abteilung besuchte mich kürzlich und sagte mir, dass er selbst von der Wirkung seiner Pläne überrascht worden sei. „Ich war zunächst oft frustriert wegen der tatsächlichen Wirkung der Pläne, die ich mitentwickelt hatte, aber glücklicherweise sagen jetzt einige Leute, dass diese Pläne China verändert und die Welt schockiert haben. Mir war nie klar, dass ich selbst und mein Plan so mächtig sein könnten.“ Ich sagte zu ihm: „Wach auf, du solltest besser wissen, was diese Pläne bewirken können.“
Doch nun zurück zum US-Papier. In Paragraph 2.9 wird argumentiert, dass Chinas Planwirtschaft „in den letzten 20 Jahren mehr und nicht weniger auffällig geworden ist“. Dieses Argument wird dadurch untermauert, dass sich Tausende von Agenturen an der Planung der Industriepolitik beteiligen. Für mich beweisen diese Tatsachen nur, dass der Mechanismus zur Festlegung der Industriepolitik offener und transparenter geworden ist, und dass staatliche Stellen, die Politik machen, zunehmend auf umfassende Konsultationen mit Interessengruppen angewiesen sind.
Logische Inkonsistenzen
In Abschnitt 4 des US-Papiers mit dem Titel „Benefits to China of Its Economic Model“ verweisen die Vereinigten Staaten auf mehrere Fakten, wie z.B. „China hat die Vorteile seiner WTO-Mitgliedschaft genutzt, um seine Wirtschaft rasch zu entwickeln“, und dass die niedrigeren Kosten der chinesischen Produktion auf „Skaleneffekte und eine fortgeschrittene Entwicklung der Lieferkette“ zurückzuführen seien. Von diesen Tatsachen ausgehend, geht der Abschnitt jedoch plötzlich dazu über, Chinas Status als Entwicklungsland in Frage zu stellen und China dafür zu kritisieren, dass es sich nicht an der Liberalisierung der globalen Handelsregeln beteiligt, ohne eine Ursachen- und Wirkungsanalyse zu liefern. Es ist schwer zu erkennen, wie China bei seiner Entwicklung von seinem Status als Entwicklungsland profitiert hat. Alle Länder und Regionen treten der WTO bei, um ihre Wirtschaft zu entwickeln – ein Grundsatz, der in der Präambel des WTO-Übereinkommens verankert ist. Der Grund, warum China in der Lage war, einen Beitrag zur globalen Entwicklung zu leisten, liegt gerade darin, dass wir Wachstum durch die Entwicklung unserer eigenen Wirtschaft und vor allem durch den Austausch von Chancen und Vorteilen mit dem Rest der Welt erreicht haben.
Ich habe das US-Papier sehr sorgfältig gelesen, nicht nur seinen Hauptteil, sondern auch die 88 Fußnoten. Für einige Fußnoten konnte ich die Quellen nicht finden. Wir alle wissen, dass der Teufel im Detail steckt. Wenn ein Papier Fehler in seinen Fußnoten hat, dann können seine Beweise und seine Argumente in Frage gestellt werden. Lassen Sie mich auf ein paar Probleme hinweisen.
In Paragraph 1.3 des Papiers heißt es, dass in China die Macht des Marktes begrenzt ist. In einer Fußnote wird das chinesische Eigentumsrecht als Quelle zitiert. Tatsache aber ist, dass das Eigentumsrecht eindeutig besagt, dass China „die Entwicklung der nicht-öffentlichen Wirtschaft fördert, unterstützt und anleitet“. Ich frage mich, warum in den Augen unserer amerikanischen Kollegen die Worte „ermutigen, unterstützen und leiten“ als „unterdrücken, einschränken und eingreifen“ missverstanden werden konnten.
Abschnitt 3A des Papiers trägt den Titel „The Non-Reciprocal and Protected Market of China“. Eine Besonderheit dieses Abschnitts ist jedoch, dass er keine einzige Fußnote bietet. Ich nehme an, es ist schwierig, Beweise zu finden, die diese Behauptung stützen können. Wenn wir jedoch das Argument umkehren, können wir viele Beweise finden. Lassen Sie mich nur einige davon nennen: Im Jahr 2017 betrug der Beitrag Chinas zum Wachstum der Weltwirtschaft 34 Prozent. China ist der größte Handelspartner von über 120 Ländern und Regionen. Das Weißbuch über China und die WTO, das China kürzlich dem Allgemeinen Rat vorgelegt hat, enthält zahlreiche weitere Beweise.
In dem 2013 von Botschafter Shea mitunterzeichneten Bericht an den Kongress der U.S.-China Economic and Security Review Commission hatte es noch geheißen, dass „die wachsende Nachfrage aus China die amerikanischen Exporte in bestimmten Sektoren der US-Wirtschaft, wie der Luft- und Raumfahrt, der Automobilindustrie und landwirtschaftlichen Produkten, unterstützt“ habe. Wenn China ein „nicht-reziproker und geschützter Markt“ gewesen wäre, wie hätten dann diese US-Produkte auf den chinesischen Markt gelangen können?
Ich möchte auch eine Fußnote zu Abschnitt 3.5, zum Thema Überkapazitäten, beitragen. Am 3. Mai veröffentlichte Professor Simon Evenett von der Universität St. Gallen, Schweiz, einen Artikel mit dem Titel „Don't Go Spare Over Capacities in Manufactures“, der besagt, dass 86 Prozent der chinesischen Exporte in die Gruppe der 20 Länder nicht aus den sogenannten Sektoren mit Überkapazitäten stammen. Der Global Trade Alert, den Evenett betreibt, hat die Finanzberichte von 16 chinesischen und 31 nicht-chinesischen börsennotierten Stahlunternehmen geprüft. Die Zahlen zeigen, dass die Subventionen nur weniger als 0,4 Prozent des Umsatzes der chinesischen Stahlunternehmen ausmachten, während der Anteil bei vielen nicht-chinesischen Stahlunternehmen deutlich höher war.
Eine konstruktive Haltung
Wir haben nie geleugnet, dass es Probleme im chinesischen Wirtschaftssystem gibt, und Chinas Reform tritt jetzt sozusagen in die Tiefwasserzone ein. Wir stehen vor vielen Herausforderungen und es gibt noch viel mehr zu tun. Wir freuen uns über konstruktive Kritik und Anregungen, die wir gerne berücksichtigen.
In der „Trade Policy Review (TPR) of China“ Anfang Juli haben viele WTO-Mitglieder konstruktive Kommentare und Vorschläge abgegeben. Wir alle haben die Kommentare von Botschafter Didier Chambovey aus der Schweiz als Diskutant im chinesischen TPR gehört. Ich beglückwünsche ihn zu seiner Aussage, da sie auf gründlicher Einsicht und objektiver Analyse beruht. Für mich waren die eindrucksvollsten Sätze aus seinen Schlussbemerkungen: „Die Mitgliedschaft in der WTO ist vielfältig. Wir alle haben unterschiedliche Arten von Wirtschaftsmodellen, unterschiedliche Rahmenbedingungen für Handel und Investitionen. Doch im Zentrum dieses vielfältigen Universums steht ein mehr oder weniger verbreiteter Glaube an die Tugenden der Marktkräfte.“
Botschafter Chambovey wies zu Recht darauf hin, dass China beim Übergang von der großen Quantität zur hohen Qualität und beim richtigen Umgang mit den Beziehungen zwischen der Regierung und dem Markt noch viele Herausforderungen zu bewältigen habe. Und genau das ist die Priorität für Chinas künftige Reform. Diesen guten Glauben und diese objektiven Meinungen akzeptieren wir von ganzem Herzen. Und die, die uns freundlich gesinnt sind und in guten Glauben gerechte Kommentare abgeben, werden wir als unsere Lehrer ansehen und ständig von ihnen lernen.
